赵英：从支付清算监管发展谈网联平台的建设 | 银行法研究专栏第45期

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赵英：法学博士，经济学博士后，曾任职于原国务院法制办公室，现任网联清算有限公司法务部负责人。研究方向为民商法及支付清算法律监管制度。

一、支付清算监管的国际发展

支付清算系统作为经济金融体系的重要基础设施，是维系金融机构、金融市场之间的纽带，其安全稳定运行及运行效率直接关系到经济社会生活中存款货币和金融工具转账的顺利进行，关系到社会公众对于货币及货币转移机制的信心，影响一国的金融体系安全和社会稳定。近年来，对支付系统实施有效监管的重要性伴随支付系统复杂程度、集中程度越来越高日趋提升。因此，对支付清算体系的监督管理也是金融监管的核心领域之一，支付清算体系监管是防范支付体系风险、维护支付市场秩序、保护消费者合法权益的重要保障。另一方面，支付清算系统作为重要的金融基础设施和机构间主要的资金融通渠道，也是金融系统性风险的潜在来源。

2008年席卷全球的金融危机凸显了支付结算系统在国家和地区金融稳定中的重要基础地位。国际社会在深刻反思国际金融危机教训的基础上，着力构建以系统性风险防范为核心的支付结算体系金融监管政策框架。2012年4月，支付清算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）技术委员会结合金融危机的教训以及执行已有国际标准的经验，制定并正式发布了《金融市场基础设施原则》（Principles for Financial Market Infrastructures，简称PFMI）。PFMI从支付结算体系的法律基础、风险管理、结算、违约管理、准入、效率、透明度等方面提出了24条一般性原则，并要求各成员国尽快采用和实施这些新的原则和标准。核心内容包括：金融市场基础设施应当具有稳健、清晰、透明且可执行的法律基础，建立明确、透明的治理安排；应当建立全面风险管理框架，管理面临的法律风险、信用风险、流动性风险、运营风险和其他风险；提高了监管标准，在信用风险和流动性管理、抵押品、保证金，以及系统准入等方面设立了更严格的监管标准；中央银行、市场监管机构和其他相关监管部门应当进行适当和有效的监督管理，明确了监管部门的基本职责。

由于大量衍生品交易缺乏中央对手方集中清算相关安排，因部分交易参与者资金链断裂而导致蔓延的2008年金融危机过去未届十年。总结经验教训，对系统性金融风险的认识和防范的意识大大增强成为共识，国际社会亦普遍认识到集中化清算有利于更加有效的管理金融市场基础设施的风险。成立集中的清算基础设施服务支付市场也是题中应有之义。在集中清算模式下，个体的风险敞口被监管部门尽早清晰了解的概率显著提升；机构之间关联程度的有效识别和量化，高效的风险预测，通过多边轧差和风险分担降低交易对手的信用风险，必要时可即时采取的隔离措施，均对个体风险扩散起到了有效的防范作用。因此，构建并运营统一的网络支付清算平台，为支付机构提供统一、集中的资金清算服务，提高清算效率，降低支付成本，是顺应国际金融基础设施建设趋势的最优选择。

二、网络支付业务的迅猛发展

导致支付清算体系面临挑战

清算业务受理并接触客户、商户的大量金融信息，涉及重大公共利益；作为重要金融市场基础设施的支付清算业务系统，需要搭建并维护安全可信的数据传递系统，并连接众多主体，其风险防范和稳定运行对有效保障支付体系的整体稳定具有重大影响。鉴于清算系统作为公共设施的基础及系统重要性，特别是由于技术等方面的风险，基础系统发生问题会继而影响到整个系统中的各市场参与方，产生风险的传递，因此清算机构及其负责的清算系统就具有了系统重要性，支付清算业务应当审慎地仅特许清算机构开展。作为国际共识的PFMI也对加强风险管理提出了明确的要求。

包括第三方支付在内的中国互联网金融行业历经了较长时期的野蛮生长，行业集聚的风险和累积的问题亦逐渐暴露。近年来包含网络支付在内的第三方支付市场飞速发展，在促进社会经济发展、便利人民日常生活的同时，也暴露了较多亟待解决的问题，如支付客户备付金安全；支付数据信息沉淀于各家支付机构内部，监管部门难以监控，在反洗钱、反恐怖融资等方面的努力困难重重；行业“巨头”凭借更“完善”的直连体系和费率的不断降低形成市场壁垒，中小支付机构面临生存艰难等。尤引发关注的是，支付机构通过搭建和银行的直连体系，实质上违规从事跨行清算。清算安排中，商业银行为其客户提供资金结算，清算组织和中央银行提供跨行清算服务。传统清算组织及其搭建的数据传递系统类似于“接线板”，便利商业银行与商业银行（跨行/跨机构）交换数据，计算应该转移的资金情况，最终的资金划拨通过中央银行调整商业银行开立在中央银行的账户的头寸来完成。但是，直连模式下的“巨头”支付机构将单笔跨行支付业务，拆分成两笔同行业务，自行划拨资金，通过调整支付机构在不同银行的备付金集合账户的头寸，完成清算，可以绕过传统清算系统而直接完成资金划拨和转移，支付机构实质上扮演了跨行清算的角色。这意味着支付机构与各个商业银行之间不再需要“接线板”即能“顺畅”地开展业务。

基于网络支付的迅猛发展，国家加强了对网络支付清算业务的监管，2016年《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》（国办发〔2016〕21号）明确规定，非银行支付机构不得连接多家银行，变相开展跨行清算业务。非银行支付机构开展跨行支付业务应通过人民银行跨行清算系统或者具有合法资质的清算机构进行。在现有的第三方支付模式中，同一支付机构除了在备付金存管银行开立账户之外，还可以在多家备付金合作银行开立账户；同时一家银行也将对接多家支付机构。在此模式下，支付机构用户的支付清算，实际上是该支付机构内部的资金流转，其信息隐藏在支付机构内部。监管机构只能看到银行账户金额的变动，看不到资金流转的详细信息，这就暗藏违法违规的隐患，提升了反洗钱等监管的难度，也为央行掌握资金流动性辅助货币政策制定增添了障碍。同时为保障网络支付清算业务合规进行，有必要按照《金融市场基础设施原则》确立的基本原则建设一个创新的非银行支付机构网络支付清算平台

三、网联平台是支付清算监管创新的具体体现

从前述国际支付清算监管发展趋势和我国网络支付行业发展中面临的问题可以看出，网联的设立有其历史的必然性，是在行业整体发展到一定阶段，落实监管要求的有益探索。网联二字集中彰显了作为一家行业服务公司的定位， “网络支付的联结者”的使命旨在解决第三方支付行业的一些痼疾和痛点，即交易通道应由国家搭建，担当金融领域的基础设施，功能核心聚焦于使点（支付机构）到点（银行）的交通更顺畅，寻求资源集约使用，合理降低整个市场的交易成本，相应提高支付清算效率。

网联作为第三方支付机构“共建、共有、共享”的平台，是在“建设金融基础设施，让所有第三方支付机构更趋健康发展”的主旨下，由央行指导和推动，由中国支付清算协会组织支付机构共同发起筹建的统一清算平台，经营范围涵盖“建设和运营全国统一的清算系统；提供非银行支付机构网络支付业务资金清算”。相对分散股权结构中，“央行系”机构作为第一大股东占股比例达到37%，其余63%的股权由第三方支付机构持有。网联的股东包含几乎所有头部第三方支付机构，即使没有直接入股的中小机构也通过中国支付清算协会持有的股权获得发声通道。网联这种全新的混合所有制股权结构的尝试，使之得以尽可能倾听市场上各主要参与方的利益诉求。从法律性质上看，网联属于一家由多家机构共同出资设立，按照市场化、公司化运作的企业法人。网联的股权结构、业务模式虽然在世界范围内没有可供参照的经验，但转接清算机构采用私法的公司制组织形式保证效率确是世界范围通行的做法。

网联的定位是为网络支付行业众多经营者提供服务的一家市场化机构。网联通过混合所有制的法人治理结构，以“共有”模式最大程度调动第三方支付市场主体参与平台建设的积极性，以“共建”模式，由支付机构共同出人出力建设平台，满足第三方支付机构高峰时的交易和清算要求，平台也由各家支付机构“共享”，为市场上所有的主体提供平等、统一的清算服务。网联为第三方支付机构和商业银行的涉银行账户网络支付提供稳定的转接清算服务，并作为支付清算基础设施依法接受央行的指导和监管。

同时，网联成立的初衷之一即是为解决第三方支付机构交易数据不透明、资金流向不清晰等问题，确保客户备付金集中存管制度落地。可以说，从其成立之初，网联就承载着作为监管机构对整个网络支付行业监管的抓手的重托。作为国家级金融基础设施，根据监管要求履行清算数据报送义务，协助对第三方支付机构备付金监测、管理，履行防控金融风险，反洗钱、反恐怖融资、反逃税等社会责任，还有协助监管控制支付清算行业风险，促进行业风险联控等责任。监管部门的意图即是通过网联这一平台实现对第三方支付机构的对称监管，从而实现支付市场的良性发展。其天生即是作为重要的新兴金融基础设施角色出现，这是网联设立的初衷，是监管机构赋予其的历史使命。

网联履行这些义务和责任，是协助监管部门防范互联网金融风险，是监管意志的间接表达。根据《中国人民银行法》的规定，央行负有组织或者协助组织清算系统，协调清算事项，提供清算服务的职责，因此，构建高效、透明、规范、完整的金融市场基础设施是央行的职责所在。同时这也是国际支付结算体系委员会(CPSS)和国际证监会组织(IOSCO)发布的《金融市场基础设施原则》(PFMI)提出的明确要求。该原则明确提出，“中央银行应当有权力和资源有效履行管理、监管和监督金融基础设施的职责”。由央行通过以参股设立行业基础设施运营机构的形式搭建网联平台，而非直接组织建设，既是落实其法定职责的具体措施，更体现出央行在治理能力现代化背景下的谨慎与克制。网联作为国家金融基础设施，更多的是站在市场的角度，维护和平衡市场上各方的利益，为整个市场提供稳定的服务，使支付机构和银行降低成本，使商户和消费者获得更流畅的交易体验，使整个交易更加透明。长期来看，网联需要面对的就是如何在实现监管的审慎化目标与支付机构市场化发展之间的平衡。

四、网联将为支付清算市场带来深刻的影响

直连模式下的“巨头”支付机构实质上扮演了跨行清算的角色。一方面，清算渠道作为行业公共资源日渐为部分市场参与者独占，行业“巨头”通过对渠道垄断的有效利用构建闭环生态和竞争壁垒，导致与银行商洽对接等方面，其他支付机构在需要直面不平等竞争起点。另一方面，几乎所有交易信息在掌握入口的“巨头”集团体系内闭环流转，无论对监管或消费者，透明度都越来越低。网联平台作为主要处理涉银行账户网络支付的清算平台，把清算功能从各家第三方支付公司“剥离”，切断第三方支付和银行的“直连”的同时，而负责任地担当银行与第三方支付的合法桥梁，保证了中小支付机构能够公平参与竞争并避免“垄断”的各类伴生损害。从保护弱势市场参与者维度，保证用户通过第三方支付的交易信息能够公开和透明。在网联平台出现之前，支付机构违规不将交易涉及的商户及交易具体信息发送给银行，银行对交易本质的了解程度有限。银行卡持卡人仅凭收到的银行账单和短信通知很难回溯每一笔交易。伴随支付机构逐渐切量至网联平台后，持卡人账单上会有每一笔交易的详情，资金去向一目了然。从银行维度，原来拿到的交易信息是碎片化的且难以进行数据治理，基于碎片化信息亦难将风险控制的精细化程度不断提高。仅仅保留在各家支付机构的交易信息，对于监管部门无疑是黑箱，这造成对支付机构逃避监管、违规挪用备付金、违规清算等诸多隐患。可以预见，网联平台处理全量交易后，银行卡持卡人的所有交易信息通过网联平台都能实现追溯，支付机构所有操作均阳光化。

网联的建成有利于资源共享，并合理降低行业总体成本。此前，采用“直连”模式的支付机构和银行两两建立连接，单一支付机构为扩大市场份额都需要与尽可能多的银行建立连接。粗略计算，央行发出总共200多张支付牌照，全国有4000多家银行业金融机构（即使仅考虑市场占有率较高的全国性商业银行，也有十几家），假设每一家支付机构和每一家银行业金融机构都建立直接连接，所需的服务器资源、网络资源，包括接口开发成本、专线成本、维护升级成本在内的连接成本将是巨大的。网联模式采用统一的接入平台，采用统一的技术标准、报文规范，既节约了支付机构与银行的重复建设成本，也降低了标准不统一带来的后期维护费用。特别对于中小型机构，通过向网联模式的转变，不再需要逐一谈判、对接及运维，其成本降低的边际效应会越强。

从整个支付市场的角度看，网联有利于重塑支付清算市场的竞争格局。特别是在银联也上线无卡清算平台后，两者在网络支付清算业务中会产生直接的竞争。开放的脚步不停，外资清算组织未来可能合法合规地加入竞争体系，合规创造价值，竞争亦将激发整个支付清算市场活力。同时，作为核心金融基础设施的支付清算系统，定位为金融行业乃至全社会经济健康运行的基础。与我国金融改革进一步深化的快速进程相比，我国的支付清算基础设施一段时间以来“高效供给”不足，与满足支付市场合规需求的目标尚存距离，网联的成立无疑是国家在支付清算基础设施领域加强“供给侧”改革的有力举措。

可以说，网联平台建设对于做好金融服务实体经济，防控金融风险，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险底线作用关键、意义重大。当然，网联作为一项新生事物，在全球范围内还没有能完全与之对标的机构，需要通过为多元市场参与主体创造价值，提升商户、消费者支付体验来提升自身的市场地位。同时，网联在建设和运行的过程中，不可避免地也会遇到诸多困难和挑战，需要防范流动性风险、信用风险和运营风险，确保系统稳定运行。但相信在监管部门的指导和全行业的积极支持下，完全有能力实现网联平台的“高性能、高扩展、高可用、高安全、高可控、高一致”，为市场提供中立、安全、可信赖的支付清算服务。

（本文刊载于《银行家》“金融科技法律政策观察”栏目第12期）

专栏主持人：何海锋，法学博士，北京市天同律师事务所顾问律师。

专栏介绍：当前我国银行业发展日新月异，商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营，各种新兴银行业态不断出现，开放银行方兴未艾，银行监管的理念、框架和方式也在调整升级，《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下，银行家杂志推出《银行法研究专栏》，分享最新最重要的银行法研究成果，为银行法的修订完善以及实施落地提供参考，敬请关注。

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